Внебюджетное финансирование школы
Внебюджетное финансирование школы Бюджетное финансирование школы растет и будет расти. Вопрос лишь, в каких объемах и какими темпами. Однако государство может обеспечить условия соблюдения образовательных стандартов, проконтролировать эффективность вложений именно в общее среднестатистическое образование. Задачу его индивидуализации посредством информатизации, конечно, эффективнее решить на главном системном уровне «учащийся – учитель – родители». А с этим неразрывны проблемы внебюджетного финансирования школы через платные образовательные услуги, причем не только мероприятий информатизации, но и всего, что относится к традиционному образовательному процессу.
В чем видятся главные причины сложившегося положения?
В настоящее время основным документом, регламентирующим деятельность сферы дополнительного образования, является Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования». На его основе в ряде муниципальных образований выпущены соответствующие нормативно-правовые документы, уточняющие порядок деятельности сферы дополнительного обучения. Но их эффективность низка, и это подтверждено фактами. По нашему мнению, низкая динамика развития, безусловно, мощного источника внебюджетных поступлений обусловлена следующим.
Во-первых, подавляющее большинство школ не являются самостоятельными юридическими лицами, следовательно, не находятся в условиях накопления опыта работы с бюджетными и внебюджетными средствами. (В Ростове-на-Дону полную юридическую самостоятельность имеют лишь 8% школ). К изменению сложившегося состояния нет достаточных стимулов и оснований – директорам выгоднее иметь дело с централизованными бухгалтериями районных отделов образования, если работа с деньгами там поставлена должным образом. Настораживают и перспективы различных инспекционных проверок, о результатах которых по школам ходят легенды.
Во-вторых, организация курсов дополнительного обучения сопряжена с массой хлопот, начиная с лицензирования и заканчивая отчетностью перед массой контролеров. Школа, имея все подтверждающие документы к лицензии на основную деятельность, организуя занятия в своих помещениях, вынуждена вновь проходить всю процедуру согласования в органах надзора и Госкомимущества. Тайной остается ответ на вопрос: на покрытие каких реальных расходов взимаются весьма значительные для школ платежи в инспекции и ведомства, дающие разрешение на организацию дополнительного обучения?
В-третьих, учителя школ, стремясь свести концы с концами, вынуждены работать на 1,5-2 ставки и временем для дополнительных занятий не располагают. Возможности администрации перераспределить нагрузку путем усиления материального стимулирования дополнительного обучения, требующего, как правило, более высокой квалификации, весьма ограничены. Несмотря на то что на теневом рынке платных образовательных услуг стоимость часа дополнительных занятий в несколько раз превышает стоимость часа основных занятий, директору приходится руководствоваться единой тарификационной сеткой с ее мизерными по современным меркам ставками и, переступая некоторые нормы, завышать в документах фактическую трудоемкость. Лишь благодаря усилиям муниципального управления образования и поддержке городских властей в Ростове-на-Дону это положение удалось изменить.
В-четвертых, организация дополнительного обучения по наиболее актуальным и востребованным школьным дисциплинам для директора сопряжена с перспективой быть обвиненным в нарушении норм бесплатного общего образования. И в этом плане целесообразно рассмотреть два качественно разнящихся сценария.
Первый связан с принципом: «Работаю так, как платят». Уровень основной заработной платы учителя порядка 1350 рублей в месяц принципиально не может стимулировать добросовестную работу с полной самоотдачей. Следствием тому являются остающиеся желать лучшего знания, полученные в основное учебное время. (По мнению авторов данной работы, учившихся в советской средней школе, несколько десятков лет назад такой же квалификации учителя за то же время учили лучше – заработная плата в промышленности и системе образования отличалась не в разы. ) Это неизбежно влечет за собой необходимость дополнительных занятий с отстающими учащимися, и винить в этом учителей – лукавство и уход от объективно существующей проблемы.
Второй сценарий связан со столь же объективной необходимостью дополнительного обучения хорошо– и среднеуспевающего ученика по предметам, например, заявленным к сдаче на ЕГЭ. По действующим законам, такие дополнительные занятия должны организовываться в рамках внеклассной работы с соответствующей доплатой учителю из надтарифного фонда. Но сумма доплаты столь мала, что не стимулирует развития этой крайне актуальной деятельности школы. Эффективные личные стимулы действуют в теневом репетиторстве. (По оценкам «Прогресс: аудит и консалтинг», оборот здесь достигает 40% от сумм бюджетного финансирования образования. ) В сложных системах теневая экономика малоэффективна, и это доказано практикой многих отраслей.
В отсутствие барьеров и перспектив нареканий со стороны, например, прокуратуры, хороший учитель открытым порядком мог бы набрать более многочисленную группу учащихся, снизить цену часа занятий и заработать больше, отчислив при этом часть на выгодные ему общешкольные расходы, но предпочитает не связываться с государственной системой лицензирования, а работать тайком.
Перечисленные факты существенны. Однако, как показывает анализ, в динамике внебюджетного финансирования их роль ниже роли другого фактора, скрытого от первого взгляда, – закрытости для родителей информации о педагогических возможностях и структуре фактических расходов школы. О способностях талантливых преподавателей родители чаще узнают понаслышке, а не из документов и рекламных материалов. (Реклама – двигатель не только торговли, но и любой продуктивной деятельности. ) О расходовании внебюджетных средств отчеты принимают государственные службы, у которых нет законных обязательств отчитываться перед родителями. В итоге страдают два начальных этапа развития любой потребительской услуги: известность – доверие – востребованность.
В свете вышеизложенного представляет интерес опыт работы Ростовского областного общественного фонда новых образовательных технологий (РООФНОТ), накопленный в процессе выполнения внебюджетных проектов муниципальной программы информатизации г. Ростова-на-Дону при поддержке органов управления образования, сыгравшей принципиально важную роль. Суть опыта заключается в том, что деньги населения ни на одном из этапов своего обращения не подпадают под ведение государственных структур. Они де-юре и де-факто фигурируют как целевые благотворительные взносы граждан, направляемые на развитие той или иной области образования, и которыми общественное объединение оперирует в соответствии с решением граждан и администрации школы.
Схема взаимоотношений между администрацией, родителями и общественным объединением со статусом юридического лица проста и основана на правах и обязанностях граждан, организаций и учреждений, органов государственной власти, определенных Гражданским кодексом РФ. Основным документом, устанавливающим порядок этих взаимоотношений, является протокол родительской конференции, проводимой с участием работников школы. В нем за подписью всех участников конференции фиксируются правовые, организационные и финансовые моменты, отражающие интересы сторон:
обращение родителей и согласие администрации организовать дополнительное обучение детей в форме внеклассной работы;
взаимные обязательства сторон по содержанию обучения, контролю качества знаний, материальному обеспечению образовательной деятельности;
обязанности родителей оказывать школе содействие в форме целевых благотворительных взносов;
оказание доверия администрации школы или конкретным работникам в вопросах распределения взносов;
обращение к общественному объединению с просьбой организовать соответствующий хозяйственный учет взносов и отчетность перед налоговыми и иными государственными органами. (Таким общественным объединением может выступить общественный фонд поддержки конкретной школы или иное общественное объединение, устав которого предусматривает оказание материального содействия образованию).
Дополнительным документом является договор между школой и общественным объединением, в котором конкретизируются взаимные обязательства сторон в отношении порядка распределения и расходования внебюджетных средств. При необходимости он согласуется с советом школы, который может возложить на себя функции контроля над фактическим расходованием средств.
После подписания протокола и договора в силу вступают нормы законодательства РФ, которые предусматривают право общественного объединения выплачивать материальное вознаграждение работникам школы и оплачивать закупки материальных ценностей, а также обязанности перечислять причитающиеся налоги. При этом с правовой точки зрения родители становятся не плательщиками за оказание платных образовательных услуг, а лицами, оказывающими целевую благотворительность в отношении школы. И в такой постановке вопроса, по нашему мнению, кроются определенные перспективы.
Во-первых, демократические принципы взаимоотношений школы и родительской общественности обретают новые грани, усиливаются сложные ментальные связи, которые в общественных системах сильнее простых финансово-договорных.
Во-вторых, обращение внебюджетных средств протекает в общественном объединении, которое обязано вести открытую финансовую деятельность и отчитываться перед плательщиками и советом школы. Это открывает несомненные перспективы в развитии взаимного доверия – фактора на сегодняшний день ключевого в динамике внебюджетного инвестирования школы.
В-третьих, общественное объединение не подвластно государственным органам управления и структурам, контролирующим деятельность системы образования. (Хотя без поддержки и контроля со стороны органов управления образования бессмысленно говорить о какой бы то ни было эффективной работе общественного объединения в школе. ) Это обеспечивает директору больше свободы в поиске и планировании наиболее эффективных путей расходования денежных средств, независимость от противоречий множественных положений и инструкций, обязательных для госучреждений.
В-четвертых, денежное обращение в общественных объединениях сопряжено с меньшими налоговыми платежами уже в силу того факта, что по закону их деятельность в сфере образования не может быть коммерческой, следовательно, не предполагает получения прибыли и уплату соответствующего налога.
Хорошие перспективы в этом плане открывает усиление роли советов, новое положение о которых было детально рассмотрено на заседании Координационного совета МО РФ 6. 06. 03. Его внедрение в систему общего образования, несомненно, приведет
к позитивному итогу.
В связи с этим как тема для обсуждения авторами было предложено следующее.
В предполагающихся изменениях законодательства, нормативно-правовых актов, методических рекомендаций предусмотреть не только двухкомпонентную, но и трехкомпонентную инфраструктуру «Новой школы» – дополнить администрацию и совет школы общественным фондом.
В типовых документах глубже дифференцировать целевые функции и четче обозначить ответственность за состояние и развитие связей, как между компонентами школьной инфраструктуры, так и с внешней средой – общественностью, органами управления, органами государственной власти и т. п. Вероятно, особо должна быть расписана ответственность совета в области дополнительного образования. Актуально выступить ему как демократическому органу, осуществляющему регулирование взаимосвязи администрации школы и родителей, например, в реализации прав родителей на получение ребенком дополнительного образования в школе и прав школы уклониться от дополнительного обучения конкретного учащегося, если его родители не участвуют в финансировании связанных с этим дополнительных затрат. Общественному объединению должна быть определена исключительно техническая функция бухгалтерского учета, распределения и отчетности по внебюджетным поступлениям, но его представители, безусловно, должны входить в состав совета.
Принципы взаимодействия совета с администрацией и общественным объединением определить как социальное партнерство, в котором каждый занимается присущими ему вопросами, опираясь на согласие и поддержку партнеров, в том числе в отношении государственных контролирующих органов.
Такая структура нам видится как образование, в котором больше свободы маневра и выбора в педагогической и в финансовой областях, прочнее защищенность администрации школы от несовершенств российского законодательства, эффективно используемых инспектирующими органами.
Считаем первостепенно важной перспективу привлечения к работе в совете людей опытных в хозяйских делах, если будет реально обеспечена не только консультативно-контрольная, но и действенная управляющая его функция с эффективными денежными рычагами. Первостепенной потому, что именно субъективный (человеческий) фактор видится главенствующим в развитии демократических форм жизнедеятельности школы. Не секрет, что во многих образовательных учреждениях советы выступают как атрибуты, необходимость которых определена «Законом об образовании». Их функции зачастую непривлекательны для людей, любящих и умеющих организовать работу, владеющих финансовыми рычагами управления. По нашему мнению, расширение и углубление прав и обязанностей советов может кардинально повлиять на характер единоначалия директора, сделать его более действенным и многогранным.
Г. Ф. Кравченко,
директор Ростовского межобластного общественного фонда развития образования,
г. Ростов-на-Дону