Государственно-общественное управление и публичная отчетность образовательных учреждений
Государственно-общественное управление и публичная отчетность образовательных учреждений Принцип государственно-общественного характера управления образованием, заявленный в российском законодательстве и директивных документах руководителей государства, предполагает обязательное участие в управлении образовательными учреждениями (далее – ОУ) общественности. На практике го-
сударственная составляющая управления ОУ надежно обеспе-
чена нормативно-правовыми актами, которые предусматри-
вают особый порядок назначения руководителя ОУ вышестоящими органами управления, механизмы государственного контроля и т. п.
Руководитель в силу своего правового положения должен быть проводником государственной политики, он является своего рода агентом государства в учреждении. Однако при этом нередко задают вопрос из области теории права: «Почему руководителя муниципального образовательного учреждения следует рассматривать как представителя государства в этом учреждении? Он же не является государственным служащим, назначает его муниципальный орган управления образованием, который также не является государственным органом». Дело в том, что муниципальные образования – это не суверенные части государства, все свои полномочия они получают от государственных властей – Российской Федерации или субъекта РФ.
Муниципальные органы выступают своего рода посредником между государством и населением, проживающим на территории муниципалитета, пользуются для решения вопросов полномочиями, полученными от государства, но не от народа. В этом смысле муниципальные органы управления, а также назначаемые и подконтрольные им руководители муниципальных ОУ представляют собой так называемую государственную составляющую в государственно-общественном управлении. Сложнее дело обстоит с обеспечением «общественной составляющей» в управлении ОУ, поскольку при этом многое зависит от активности, организованности и информированности заинтересованных граждан – представителей общественности.
Создание институтов общественного участия в управлении образованием, обеспечение открытости информации об образовательных учреждениях – одна из главных тенденций развития российского образования. В разделе 2. 6 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной Правительством РФ 29 декабря 2001 года, предлагалось обеспечить:
повышение роли в образовательной политике всех участников образовательного процесса (обучающихся, педагогов, родителей, а также представителей гражданского сообщества);
открытость образования, расширение участия общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании.
Реализация этих целей должна быть обеспечена действенными механизмами общественного участия в развитии образования. Комплексные проекты модернизации образования (КПМО) в рамках национального проекта «Образование» также предусматривали в качестве одного из разделов принятие регионами-участниками конкретных обязательств по развитию «общественной составляющей» в управлении образованием.
Необходимость участия представителей общественности в управлении ОУ обусловлена возрастающими требованиями к качеству образовательных услуг. При этом закрытость системы образования от внешнего влияния, неспособность адекватно реагировать на общественные потребности приводит к ее стагнации, низкой экономической и управленческой эффективности деятельности. Традиционно существующие в ОУ органы общественного самоуправления (попечительские советы, родительские комитеты, педагогические советы) обладают только совещательным голосом и практически не участвуют в реальном управлении образовательным учреждением. Все управленческие вопросы решаются администрацией учреждения, с учетом ее мнения и интересов, а органы самоуправления выполняют фактически «декоративную» функцию.
Между тем опыт показывает, что при наличии реальной «общественной составляющей» в управлении ОУ можно:
привлечь в ОУ дополнительные ресурсы;
обеспечить материально-техническое развитие ОУ;
оперативно удовлетворять актуальные образовательные запросы семьи и общества;
разрешать возникающие конфликтные ситуации между участниками образовательного процесса и даже обеспечивать защиту ОУ и поддержку его руководителя, в том числе и при проведении проверок.
Введение в ОУ органов общественного самоуправления, обладающих управленческими полномочиями, соответствует требованиям не только государственной политики в области образования, но и действующего законодательства в этой сфере. Так, подп. 2 п. 6 ст. 2 Закона РФ от 10. 07. 1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее – Закон РФ «Об образовании», Закон) декларирует в качестве принципа государственной политики в области образования государственно-общественный характер управления. В соответствии со ст. 13, 32 и 35 этого закона создание органов (форм) самоуправления отнесено к компетенции самого ОУ. Этим же законом предусматривается право на участие в управлении ОУ не только его работников, но также и обучающихся и их родителей (законных представителей). Основные типовые положения о различных видах образовательных учреждений, принятые правительством РФ, также содержат нормы, предусматривающие создание и наделение полномочиями в образовательных учреждениях органов общественного самоуправления.
Наиболее современной формой привлечения общественности к участию в управлении ОУ в настоящее время являются советы образовательных учреждений в виде внутренних (предусмотренных уставом) органов управления, наделенных управленческими (властными) полномочиями. Такие советы с управленческими полномочиями, как правило, называют «управляющими советами». Принципиальное отличие управляющих советов (далее – совет) от традиционных советов и других органов самоуправления ОУ состоит в том, что управляющие советы функционируют в рамках устава ОУ и Положения о совете, обладают собственной компетенцией по решению определенного круга вопросов. При этом руководитель ОУ обязан исполнять решение совета, принятое в рамках его компетенции. Это означает, что решения советов носят императивный характер, такой же, как, например, приказы руководителя, изданные в рамках его полномочий, то есть обязательны для исполнения.
Термин «управляющий совет» не используется в законодательстве, то есть не является официальным. Попытка в 2004 году ввести в Закон РФ «Об образовании» нормы, предусматривающие обязательное создание в ОУ именно управляющих советов, была отклонена Госдумой Федерального Собрания РФ после первого чтения законопроекта, разработанного председателем Комитета по образованию и науке Госдумы. При этом законодатели ссылались на то, что действующий Закон уже содержит достаточно норм, позволяющих создавать в ОУ любые советы, в том числе и управляющие. Очевидно, что добавление прилагательного «управляющий» к наименованию совета точнее определило бы его правовое положение.
Как показывает практика некоторых прокурорских проверок и экспертиз учредительных документов образовательных учреждений при их регистрации, отдельные чиновники на местах считают такое название нелегитимным, поскольку оно отсутствует в тексте официальных нормативных актов, и по данному формальному поводу требуют переделать документ. Чтобы не предоставлять им возможность выдвигать такие необоснованные претензии, рекомендуется использовать названия: «совет образовательного учреждения», «совет школы» и т. п.
Хотя в настоящее время термин «управляющий совет» широко употребляется в неофициальных текстах и даже в директивных документах федеральных органов власти, формализм отдельных чиновников можно преодолеть только использованием точной, определенной законом терминологии.
При этом следует иметь в виду, что компетенция конкретного совета ОУ зависит не от его наименования, а исключительно от объема тех полномочий, которые предоставлены ему уставом учреждения и (или) соответствующим Положением.
Право наделять совет ОУ управленческими полномочиями закреплено п. 5 ст. 35 Закона РФ «Об образовании». В частности, совет школы с полномочиями управляющего органа создается путем внесения изменений в устав школы и принятия локальных актов, детально регламентирующих правила формирования, полномочия и деятельность совета. Следовательно, все необходимое юридическое оформление совета школы осуществляется локальными (школьными) и правовыми актами местных органов управления (учредителя). Участие учредителя в создании управляющего совета обусловлено тем, что Закон (ст. 13) требует указать в уставе школы структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности. Но при этом право утверждения устава (изменений в устав) и право представления его для регистрации в регистрирующих органах принадлежит учредителю.
Федеральная нормативная база создания
управляющих советов
В настоящее время федеральной правовой основой для создания управляющего совета являются законодательные нормы, закрепленные в ст. 2, 13, 32 и 35 Закона РФ «Об образовании». Несмотря на то что термин «управляющий совет» не используется в формулировках этих норм, Закон предоставляет образовательным учреждениям права самостоятельно выбирать структуру управления, создавать органы самоуправления, определять их компетенцию, разграничивать полномочия между советом и руководителем учреждения. В соответствии с предоставленными правами в школе, например, может быть создан либо традиционный совет с правом совещательного голоса, либо управляющий совет с управленческими полномочиями по усмотрению школы и учредителя.
Закон РФ «Об образовании», в частности, содержит следующие правила (нормы), на которые можно ссылаться при создании управляющего совета:
п. 6 ст. 2 закрепляет в качестве принципа правового регулирования (принципа государственной политики) в сфере образования демократический, государственно-общественный характер управления и автономность образовательных учреждений;
согласно п. 1 ст. 35, управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом учреждения;
п. 2 ст. 35 устанавливает, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления.
В качестве формы самоуправления ОУ п. 2 ст. 35 Закона РФ «Об образовании» предусматривается «совет образовательного учреждения», а также другие формы самоуправления. При этом, согласно п. 5 ст. 35 ОУ, предоставляется право разграничивать в уставе полномочия между советом образовательного учреждения и руководителем ОУ. Отметим, что другие органы самоуправления, с которыми можно было бы разграничить полномочия руководителя, в Законе не предусматриваются.
При создании управляющего совета в автономном образовательном учреждении необходимо также учитывать полномочия наблюдательного совета автономного учреждения, которые жестко определены и перечислены в Федеральном законе от 03. 11. 2006 № 174 «Об автономных учреждениях» и не могут быть переданы никаким других органам управления.
Состав управляющего совета в значительной мере обусловлен нормами Закона РФ «Об образовании». В частности, в соответствии с п. 4 ст. 50 данного закона обучающиеся всех ОУ имеют право на участие в управлении ОУ. Такое же право Закон предоставляет родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся (п. 1 ст. 52) и всем работникам образовательного учреждения (п. 1 ст. 55***). В действующих федеральных законах и нормативных актах, в частности в типовых положениях, ничего не говорится о возможности или необходимости включения в состав управляющего совета лиц, не имеющих юридических отношений с данным учреждением, например, представителей местного сообщества, работодателей, представителей органов управления, общественных организаций и других юридических лиц. Однако, поскольку работа членов управляющего совета осуществляется на общественных началах, рекомендации о включении в его состав указанных лиц содержатся в методических документах Министерства образования РФ и в некоторых законах об образовании субъектов РФ. Включение в состав управляющего совета представителей общественности не противоречит и не запрещено действующим федеральным законодательством.
Публичная отчетность
и информационная открытость
Создание институтов общественного участия в управлении ОУ неизбежно влечет за собой необходимость обеспечения информационной открытости учреждений образования перед общественностью. И если ранее в период апробации новых форм общественного участия в образовании в начале 2000-х годов образовательным учреждениям лишь рекомендовалось обеспечивать открытость информации об их деятельности, в том числе в форме публичных отчетов и докладов, то в последние годы федеральный законодатель ввел обязательный институт обеспечения информационной открытости и публичности учреждений. В частности, в 2010 году Федеральным законом от 08. 11. 2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» в ст. 32 Закона РФ «Об образовании» были внесены существенные дополнения, предусматривающие обязательное представление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самооценки деятельности ОУ (самообследования). Образовательные учреждения также стали создавать и вести свои официальные сайты в сети Интернет, информация на которых подлежит размещению и обновлению в течение тридцати дней со дня внесения в нее соответствующих изменений.
Законом установлен достаточно большой перечень сведений, которые должны быть доступны на сайте ОУ. На нем должны быть размещены:
копия документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности (с приложениями);
свидетельство о государственной аккредитации (с приложениями);
утвержденный в установленном порядке план финансово-хозяйственной деятельности или бюджетная смета ОУ;
отчет о результатах самообследования учреждения;
порядок оказания платных образовательных услуг, в том числе образец договора об оказании платных образовательных услуг с указанием их стоимости и сведения, перечисленные в п. 3. 2 ст. 32 Федерального закона от 12. 01. 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Публичный отчет и регулярно обновляемая информация на сайте ОУ позволяет:
информировать общественность о состоянии дел в данном учреждении;
выстроить диалог с общественностью с тем, чтобы в условиях дефицита бюджетного финансирования продемонстрировать эффективность расходования государственных средств и потребности, которые испытывает ОУ;
обеспечить понимание общественностью возникающих проблем и участие в их разрешении.
Более подробные требования к подготовке публичного доклада прописаны в письме Минобрнауки России от 28. 10. 2010 № 13-312 «О подготовке публичных докладов» и могут быть использованы руководителем ОУ при его составлении.
Порядок создания и юридическое оформление
управляющего совета
Управляющий совет ОУ создается на основе норм законодательства, определяющих компетенцию образовательного учреждения, а также порядок принятия устава и локальных нормативных актов учреждения. В частности, согласно подп. 7 «б» п. 1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» в уставе учреждения в обязательном порядке указываются: структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности. При этом в соответствии со ст. 32 Закона к компетенции ОУ отнесены: установление структуры управления деятельностью учреждения; разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение учредителю.
Важное правило содержится в п. 3 ст. 13 Закона РФ «Об образовании», которым образовательному учреждению предоставлено право принимать локальные акты при необходимости регламентации сторон (вопросов) деятельности ОУ, указанных в ст. 13 Закона, в том числе для регламентации формирования, компетенции и порядка деятельности органов управления. Такие локальные акты подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу. Следовательно, на них распространяется такой же порядок регистрации, как и для устава, то есть они подлежат утверждению учредителем.
Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п. 5 ст. 35 Закона РФ «Об образовании» в уставе разграничиваются полномочия между советом и руководителем ОУ. Следовательно, основные управленческие полномочия управляющего совета должны быть перечислены в уставе учреждения.
Локальные нормативные акты
Факультативную нормативную базу для управляющего совета ОУ составляют его локальные акты: Положение о совете, Положение о выборах в совет, Положение о кооптации в состав совета. Нормативную базу для организации внутренней деятельности управляющего совета составляют документы, разрабатываемые и принимаемые самим советом: Регламент работы совета, Положение о комиссиях и комитетах совета.
Изменения в устав ОУ в связи с созданием управляющего совета вносятся в разделы и пункты, регламентирующие порядок управления (структуру, формирование и компетенцию органов), и в перечень видов локальных актов, регламентирующих деятельность учреждения. При этом необходимо прописать: правомочия учредителя в части формирования и роспуска совета; структуру органов управления, включающую в качестве формы самоуправления совет образовательного учреждения; порядок формирования совета; компетенцию совета и порядок организации деятельности совета.
Указание компетенции, процедур формирования и организации деятельности совета может быть осуществлено по одному из двух вариантов.
1. В уставе определяются только основополагающие положения об управляющем совете с одновременной отсылкой к локальному акту – Положению о совете.
2. В уставе дается полное детальное изложение компетенции, процедур выборов, назначения, кооптации, деятельности, состава и функций комитетов (комиссий) совета. При этом изложение может быть настолько подробным, что отпадает надобность в принятии специальных локальных актов – положений о совете, выборах, кооптации, регламенте и т. п.
Оба варианта имеют свои преимущества и недостатки.
Функции и полномочия управляющего совета
При распределении функций и полномочий между руководителем ОУ и создаваемым в учреждении управляющим советом следует руководствоваться простым правилом: воспитанием и обучением, вопросами педагогических методик и непосредственного управления учреждением (менеджментом) должны заниматься специалисты, имеющие профессиональное образование в этих областях. Члены управляющего совета, как правило, такими качествами не обладают. Следовательно, в компетенцию управляющего совета нельзя включать такие вопросы. И наоборот, в вопросах определения режима работы учреждения, направлений его развития, направлений дополнительного образования детей, оздоровления, а также оценки качества образования, работы педагогов и учреждения в целом, как показывает практика, члены управляющего совета проявляют большую объективность даже по сравнению с педагогами, администрацией и другими работниками ОУ, которые, может быть, бессознательно, но почти всегда ориентированы на защиту своих узкоспециальных интересов.
Еще раз отметим, что в официальных документах управляющий совет должен иметь обычное наименование «совет образовательного учреждения». Ведь прилагательное «управляющий» применимо лишь для неофициального использования и появляется лишь в связи с тем, что данный совет наделяется реальными управленческими полномочиями. При этом с позиции Закона не имеет значения, есть такие полномочия у совета или нет. Закон предоставляет право наделять совет полномочиями по усмотрению учреждения и его учредителя. И от этого усмотрения название совета в законе не меняется. Следовательно, и в официальных документах рекомендуется использовать установленное законом название. Однако в тех регионах (Ханты-Мансийский автономный округ (Югра), Тамбовская область и др. ), где приняты региональные законы о государственно-общественном управлении в образовании, применение термина «управляющий совет» вполне легитимно и может использоваться в официальных документах.
А. И. Вавилов,
ст. науч. сотр. Центра правовых
прикладных разработок Института
развития образования ГУ-ВШЭ, Москва
Метки: Вопросы управления